Право на судебную защиту по делам об оспаривании тарифных решений и взыскании убытков, появившихся в связи с принятием экономически необоснованных тарифных решений
Право в целом и любая правовая норма в отдельности помогают в первую очередь цели предсказуемости, стабильности и равного отношения закона к субъектам. Большая часть правовых предписаний в современных правовых системах результат компромисса между разными социальными группами, владеющими разнонаправленными интересами <1>.
<1> Правовые акты: оценка последствий: Науч.-практ. пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. С. 6.
Так, в сфере энергоснабжения естественные монополисты и регулируемые организации в большинстве случаев стремятся заложить в цены (тарифы) максимальный процент прибыли, и все нужные им затраты на осуществление деятельности по энергоснабжению потребителей. Последние заинтересованы в уменьшении своих затрат на оплату коммунальных ресурсов. Государство в лице органов регулирования, учитывая правила ценообразования, с одной стороны, должно обеспечить регулируемой организации возмещение нужных затрат на производство (передачу, сбыт, подключение) энергоресурса. Иначе, регулятор обязан не допустить роста тарифов для населения, руководствуясь утверждаемыми Правительством РФ индексами изменения платы граждан за услуги ЖКХ в среднем по субъекту РФ и размером допустимых отклонений (предельными индексами, утверждаемыми главой субъекта РФ).
В отличие от другой работы по оспариванию нормативных актов, где "требование о признании акта недействительным может носить независимый характер, в случае если интерес субъекта права сводится только к самой констатации недействительности акта" <2>, признание незаконным тарифного решения постоянно влечёт за собой экономические последствия для потребителей, регулируемой организации и/либо бюджета.
<2> Потапенко С.В. Признание недействительным акта государственного органа либо органа местного самоуправления как метод защиты гражданских прав // Гражданское право. 2012. N 5. С. 18; СПС "КонсультантПлюс".
"Незаконный нормативный акт следует пересматривать как акт, противоречащий закону либо акту более высокой юридической силы, принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований" <3>. Принятие экономически завышенного тарифа нарушает права потребителей, круг которых является неограниченным. Утверждение заниженного тарифа нарушает права регулируемой организации, потому, что таковой тариф не снабжает ей полного возмещения экономически обоснованных затрат на производство энергоресурса и влечет за собой происхождение убытков. Одним из основных правил ценообразования в энергоснабжении является соблюдение интересов как производителей (поставщиков), так и потребителей энергии. Регулятору, балансирующему на грани этого принципа, не всегда удается установить экономически обоснованный тариф в пределах величин предельного индекса повышения цен, из этого появляется конфликт интересов, за разрешением которого та либо другая сторона обращается в суд и/либо Федеральную антимонопольную службу.
<3> Зуев О.М. Незаконные нормативно-правовые акты в российской правовой системе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 15.
Применительно к пересматриваемой сфере деятельности дискуссионным является вопрос о том, непременно ли предварительное оспаривание незаконного тарифного решения в отдельном судебном процессе для обращения в суд с иском о взыскании ущерба. В судебной практике и юридической литературе видятся два абсолютно противоположных подхода к этому вопросу.
Согласно первому обращение в суд с иском о взыскании убытков на основании статей 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ (потом - ГК России) вероятно лишь после того, как акт органа публичной власти признан неправомерным в другом отдельном процессе. Запрещено без соответствующего требования о признании акта неправомерным оценивать его в рамках дела о взыскании убытков. В случае если такое требование не заявлено, то нужно исходить из презумпции законности нормативного правового акта органа власти <4>.
<4> Шпачева Т.В. Выбор метода защиты права в арбитражном суде. Возмещение убытков // Арбитражные споры. 2006. N 3 (35). С. 62; СПС "КонсультантПлюс".
Другая позиция заключается в том, что в статьях 13 и 16 ГК России установлена возможность судебного контроля за законностью деятельности властей. Наряду с этим в статье 13 ГК России предусмотрен прямой контроль, влекущий, при незаконности акта, признание его недействительным, а в статьях 16 и 1069 ГК России имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов. Основанием для него является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда (убытков). Установив, что правовой акт незаконен, и другие нужные основания для возмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным в другом деле удовлетворить требование о возмещении убытков <5>.
<5> Любимова Р.Н. Ответственность властей за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 3. С. 55; СПС "КонсультантПлюс".
Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в пункте 6 информационного письма от 31.05.11 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, муниципальными органами власти, и их чиновниками" <6>, требование о возмещении вреда, причиненного в следствии издания нормативного акта государственного органа, не соответствующего закону либо иному нормативному акту большей силы, может быть удовлетворено , если таковой нормативный акт признан недействующим согласно суденому вердикту общей юрисдикции, арбитражного суда. Установление незаконности нормативного акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не может привести к прекращению действия такого акта в отношении неизвестного круга лиц и содействовать созданию правовой определенности в этом вопросе. Требование о возмещении вреда может быть удовлетворено лишь в том случае, если нормативный акт признан судом недействующим в другом деле или в случае если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению.
<6> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. N 8.
В это же время Сейчас дела об оспаривании нормативных актов подведомственны судам общей юрисдикции. Дела о взыскании убытков, появившихся в связи с принятием незаконных тарифных решений, находятся в компетенции арбитражных судов. Следовательно, в соответствии с установленной на сегодняшний день подведомственностью таких дел, и исходя из их разной правовой природы <7> требования о признании нормативного акта недействующим и о взыскании убытков не могут быть соединены в одном заявлении и рассмотрены арбитражным судом.
<7> Зуева М.В. Ответственность за вред, причиненный в следствии издания актов государственных органов, не соответствующих закону либо иному нормативному правовому акту // Российский судья. 2010. N 12. С. 18; СПС "КонсультантПлюс"; Сухарева Н.В. Возмещение убытков либо вреда в споре с властью // Право и экономика. 2001. N 11. С. 28; СПС "КонсультантПлюс".
Рассмотрим на конкретном примере, как на практике реализуется право на судебную защиту по делам пересматриваемой категории в свете правовых позиций и разъяснений высших судебных инстанций.
Теплоснабжающая организация обратилась в суд с заявлением о признании недействующим тарифного решения регионального регулятора, потому, что, согласно ее точке зрения, тариф на тепловую энергию являлся экономически необоснованным и не снабжал ей получение нужной валовой выручки для осуществления регулируемого вида деятельности. В период рассмотрения дела регулирующий орган оспариваемое тарифное решение признал потерявшим силу. Суд первой инстанции, руководствуясь абзацем шестым пункта 11 Распоряжения Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.07 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов вполне либо в части" <8> (ред. от 09.02.12) (потом - Распоряжение Пленума N 48), производство по заявлению теплоснабжающей организации прекратил <9>.
<8> Русский газета. 2007. 8 декабря.
<9> Определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 14.07.14 по делу N 3г-62/2014.
Организация обратилась в суд с новым заявлением о признании недействующим распоряжения регулятора, которым признано потерявшим силу первоначально оспоренное тарифное решение. Суд отказал в удовлетворении заявления, потому, что счел, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий и не противоречит закону и другим нормативным актам большей юридической силы <10>.
<10> Вердикт Верховного Суда Республики Башкортостан от 15.10.14 по делу N 3-75/2014.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ поддержала выводы суда первой инстанции и указала, что при вынесении обжалуемого решения суд учёл следующие события.
На момент принятия регулирующим органом оспариваемого распоряжения заявитель не осуществлял продажу тепловой энергии конечным потребителям, и соучредителем заявителя принято решение о его ликвидации. Муниципально-правовое образование решило о расторжении с теплоснабжающей организацией договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом и заключении с иным предприятием договора, в соответствии с которым здание котельной и тепловые сети переданы в аренду последнему для обеспечения теплоснабжения муниципального образования. Региональному регулятору поступило заявление нового арендатора тепловых сетей об установлении тарифа на тепловую энергию, и регулятором открыто тарифное дело.
Верховный Суд РФ Определением от 28.01.15 N 49-АПГ14-24 оставил решение суда без изменения и указал: в случае если истец считает, что понес убытки при осуществлении регулируемой деятельности, он может обратиться в суд с соответствующим заявлением о взыскании таких убытков.
Увидим, что потерявшее силу тарифное решение, оспоренное в суде первоначально, не признано незаконным. Вероятно ли взыскать убытки, появившиеся в следствии принятия экономически необоснованного нормативного акта, в случае если дело о его незаконности судом прекращено? В этом случае, по-видимому, нет, потому, что это противоречит положению пункта 6 упомянутого выше информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.11 N 145. Теплоснабжающая организация в указанной ситуации практически оказалась лишена права на судебную защиту ее нарушенных интересов.
Неприятность судебного оспаривания нормативных актов, применяемых по принципу "переживания" закона, другими словами в то время как потерявший силу нормативный акт используется к спорным материальным отношениям, появившимся в период его действия, остается неразрешенной <11>.
<11> Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в России: современные правотворческие и правоприменительные тенденции, пути совершенствования // Современное право. 2007. N 10. С. 31; СПС "КонсультантПлюс".
В большинстве случаев подлежащие применению тарифы устанавливаются по общему правилу на срок, не превышающий одного года. Практические трудности при рассмотрении дел по заявлениям о признании устанавливающих соответствующие тарифы нормативных правовых актов недействующими появляются каждый раз, когда срок действия тарифа истекает <12> как после обращения в суд, так и до этого момента. Наряду с этим таковой нормативный акт, действовавший в строго ограниченный период регулирования, продолжает употребляться судами, к примеру при рассмотрении дел о взыскании задолженности за поставленные коммунальные ресурсы. В случае если потребитель либо регулируемая организация не обращались в суд с заявлением об оспаривании тарифного решения в период его действия, в будущем (после его отмены, потери им силы) оспорить его правомерность нереально.
<12> Шилохвост О.Ю. Спорные вопросы судебной практики по контрактам энергоснабжения: Монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 224 с.; СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с абзацем шестым пункта 11 Распоряжения Пленума N 48 судья должен отказать в принятии заявления в случаях, когда в нем оспаривается недействующий нормативный правовой акт либо его часть (в частности акт, отмененный органом либо должностным лицом, его издавшими, потерявший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, и формально не отмененный, но практически не действующий в силу издания более позднего акта). Таковой акт либо его часть не порождает правовых последствий, благодаря чего не может повлечь каких-либо нарушений защищаемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
Руководствуясь приведенными разъяснениями высшей судебной инстанции, суды общей юрисдикции прекращают делопроизводство об оспаривании нормативных актов в сфере государственного регулирования стоимостей (тарифов) и/либо отказывают заявителям в принятии их требований к производству.
Казалось бы, в этом случае никаких возражений быть не может: нормативного акта уже нет, какой суть его оспаривать? Так как, оспаривая нормативный акт, заявитель, по сути, требует у суда исключения его из системы действующего правового регулирования, что уже сделано органом власти. Но таковой вывод является ошибочным. Дело в том, что правовые последствия отмены акта соответствующим органом и признания его незаконным судом разные: в первом случае нарушенные права восстановлению не подлежат, а во втором - будут восстановлены <13>.
<13> Качанов Р. Спор по нормативным актам, потерявшим силу // Бизнес-юрист. 2006. N 22.
Конституционный Суд РФ в Определении от 12.05.05 N 244-О объяснил, что положения пункта 1 части 1 статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить делопроизводство об оспаривании нормативного акта, признанного согласно решению органа власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, принявшего данный нормативный акт, потерявшим силу, в случае если в процессе судебного слушания будет установлено нарушение оспариваемым нормативным актом прав и свобод заявителя.
Мониторинг правоприменения правовых позиций Конституционного Суда РФ <14> говорит о том, что Главным Судом РФ до сих пор не внесены изменения в абзац шестой пункта 11 Распоряжения Пленума N 48, а суды общей юрисдикции продолжают ссылаться на соответствующие разъяснения, как это было сделано в деле, обрисованном выше.
<14> Определения Ленинградского облсуда от 10.12.13 по делу N 9-42/2013, Архангельского облсуда от 26.08.14 по делу N 3-54/2014, от 07.10.14 по делу N 3-59/2014, от 13.02.15 по делу N 3-58/2015, Брянского облсуда от 20.11.13 по делу N 3-44/2013, Тверского облсуда от 23.09.14 по делу N 3-26/2014, от 30.01.15 по делам N 3-19/2015, 3-20/2015.
Либеральное отношение к фактам игнорирования либо ненадлежащего выполнения решений Конституционного Суда РФ, его действующих установок не только наносит серьезный ушерб конституционным правам и свободам граждан, базам конституционного строя, интересам правосудия, но и подрывает у граждан доверие к судам и стране в целом <15>. Данная Конституционным Судом РФ оценка проверяемой нормы как не соответствующей либо, напротив, соответствующей Конституции РФ, и распознанный Судом ее конституционный суть являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты либо преодолены в законодательной либо правоприменительной практике <16>.
<15> Нечаева Ж.В. Вопросы эффективности выполнения решений Конституционного Суда РФ // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 2. С. 24 - 30; СПС "КонсультантПлюс".
<16> Распоряжение Конституционного Суда РФ от 27.02.03 N 1-П // Собрание законодательства РФ. 10.03.03. N 10. Ст. 953.
Как видно, правовые разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ значительно ограничивают право граждан и организаций на судебную защиту от незаконных нормативных актов.
Правовая позиция, согласно которой нужно последовательное предъявление в суд требований сперва о признании нормативного акта незаконным и лишь затем о взыскании убытков, является обоснованной только частично. Представляется, что в качестве подтверждения экономической необоснованности тарифных решений могут рассматриваться не только судебные акты, вместе с тем распоряжения Федеральной антимонопольной службы, вынесенные ею в порядке внесудебного контроля либо надзора за законностью нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования стоимостей (тарифов) в энергоснабжении.
Наряду с этим, принимая к сведенью непродолжительный срок действия тарифных решений и нормы действующего законодательства, серьёзным условием в делах указанной категории является своевременное обращение за защитой нарушенных прав.
В новом Кодексе об административном судопроизводстве РФ <17> (потом - КАС РФ) содержатся следующие положения: судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного акта недействующим , если на момент его подачи оспариваемый акт либо его оспариваемые положения прекратили свое воздействие (часть 1 статьи 210).
<17> Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.15 N 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.03.15, 30.12.15.
Согласно части 2 статьи 194 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу , если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены либо пересмотрены и прекратили затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Аналогичная норма содержится в пункте 1 части 2 статьи 214 названного Кодекса.
В соответствии с частью 11 статьи 213 КАС РФ потеря нормативным правовым актом силы либо его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу , если при его рассмотрении установлены использование оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
Так, согласно новому Кодексу административное исковое заявление о признании нормативного акта недействующим может быть подано в суд лишь в течение срока действия такого нормативного акта, а его отмена (изменение, истечение срока действия) в период рассмотрения дела не является абсолютным основанием для прекращения делопроизводства. В случае если будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод административного истца, суд, не обращая внимания на его отмену (изменение, истечение срока действия), в процессе судебного слушания должен решить по существу.
Обращение в суд с административным иском об оспаривании потерявшего силу нормативного акта действующим процессуальным законодательством так же, как и прежде не предусмотрено, "и это важный пробел в конституционном праве на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), а также в праве на честное судебное слушание" <18>.
<18> Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в России... С. 32.
Смотрите также интересную информацию по вопросу уголовный юрист. Это вероятно будет полезно.
